区政协经济科技委员会“一绿”试点专题课题组
绿化隔离地区是北京城市总体规划的有机组成部分，它是指城市中心地区与边缘集团之间以及各个边缘集团之间的绿化地带。2000年3月，市委市政府决定加快绿化隔离地区建设，制定并出台了《关于加快本市绿化隔离地区建设的意见》(京政发[2000] 12号)、《关于加快本市绿化隔离地区建设暂行办法》(京政办发[2000]20号)等文件，明确了绿化隔离地区建设的指导思想、原则，确定了“绿化达标、环境优美、秩序良好、经济繁荣、农民致富”的总目标。
朝阳“一绿”试点地区包括常营、太阳宫、来广营、南磨房、豆各庄、将台、平房、三间房、东风、东坝、管庄等十一个乡。面积138.03平方公里，占朝阳区总面积的29.32%.根据朝阳区统计年鉴(2014)数据,2013年“一绿”地区区域总人口446352人,占朝阳区常住人口的11.62%,区域总收入564.1亿元,占朝阳区总收入的14.23%。过去十五年间,伴随着举办奥运会、建国六十年、APEC会议等重大事件，朝阳区紧抓历史机遇，区域经济、社会、文化、生态取得了重大发展成就，北京CBD、奥运功能区、中关村科技园（朝阳园）等功能区快速发展，形成区域重要增长极。北京新的城市功能定位的提出为北京和朝阳的发展指明了方向。朝阳提出建设国际商务中心区、文化创新实验区和和谐宜居模范区的“新三区”发展目标。朝阳区2016年政府工作报告指出，牢牢把握京津冀协同发展机遇，提高朝阳建设和管理水平；全力以赴推动调整转型，提高经济发展质量和效益；坚定不移推进改革创新，提高区域发展活力和动力；坚持不懈抓好生态建设，提高城市环境质量和品质；千方百计增进民生福祉，提高社会治理和服务水平。可以看出，“一绿”试点地区的发展在朝阳发展中具有重要意义。
在“一绿”试点地区发展中，必须密切关注产业结构问题。“一绿”地区的产业结构问题决定着本地区能否完全城市化，决定着本地区城市化发展的路径和水平，同时与北京市和朝阳区构建高精尖经济结构紧密相关，也承担着为实现京津冀协同发展提供可借鉴的模式和经验。
一、“一绿”试点地区产业结构的问题及措施
“一绿”试点地区属农村地区，地处城乡结合部，其产业大多是自然形成的。产业属性主要是家庭式加工作坊、低级次农贸批发市场、集体加工业等。如常营乡造纸厂、南磨房乡四惠建材市场、豆各庄乡京津唐高速南侧石材市场、东风乡蔬菜批发市场。资本来源主要是自筹、百姓集资，厂房、宿舍主要是村镇集体和百姓自有住房出租，工人工资低廉，产业利润低。
产业结构主要表现为产业层次底，对区域辐射力小；人口吸附率高，吸引大量流动人口，使得区域社会复杂，交通治安问题大，安全隐患多。如西直河石材市场项目，总占地面积172.6公顷，建筑面积187万平方米，年交易额300亿元，年集体收益仅为3674万元。市场集聚了553家石材企业、3000余个体商户，相关从业人员超过1.9万人，形成了货运、仓储及餐饮、住宿等低端产业链。建于2000年的通惠河南岸的四惠建材市场曾是京城规模较大的建材市场之一，市场毗邻北京最大的公交枢纽——四惠公交枢纽站，日人均客流量3000余人，给周边带来巨大的交通压力。同时，低级次产业垃圾排放量大，造成很大的环境问题。如常营乡五里桥村里6万平方米的废弃造纸厂房，被企业负责人改建成住宅对外租赁，曾经租住者千余户，数十家承租企业，私搭乱建现象严重，安全隐患大，环境脏乱问题令人担忧。
针对这些问题。按照市区推进“一绿”试点乡建设实现 “拆迁建设全部完成、农民身份全部转变、规划绿地全部实现”的三大目标和完成拆迁安置、产业发展、绿化实现、社会管理、转居转工、产权制度改革的六大工作任务。在产业发展方面主要采取了以下措施：
（一）以产业升级为核心，做好功能疏解和产业发展
坚持“瘦身健体”，以“退”为“进”，加速提升产业层级。一是在“退”上下功夫。“退”是“进”的前提，减存量是做增量的基础。农村地区对城市功能疏解工作的认识逐步提高，继续加大对低级次市场、出租大院和废品回收站的清退力度。各乡成立低级次产业清退领导小组，采取“疏堵结合”的方式，综合运用经济、法律等手段，创新工作方法，引导企业和商户外迁腾退。十八里店乡探索出“12345”工作模式，将台乡探索出“租金奖励、自行拆除”模式等，同时，积极发挥村民民主决策机制作用，对到期合同不再续签、未到期的合同协商中止收回，解除土地租赁及市场摊位租赁合同1369份。自试点工作以来，朝阳区“一绿”6个乡累计完成绿化3500亩，农转居1.6万人，已腾退330余万平方米，疏解19个低级次市场。二是在“进”上做文章。《京津冀协同发展规划纲要》的实施和北京市新的城市功能定位核心是倒逼产业结构调整。区政府着力推动发展模式由增量扩张向存量提质转型，同步实现规模控制、结构优化和质量提升。严把产业准入关，推动重点产业项目建设，平房乡公租房等项目陆续启动建设，来广营乡朝来科技园二期等项目相继建成，为农村地区经济发展提供了新的增长点。
（二）以“一绿”城市化试点为机遇，加快推动农村产业项目审批
市发改委、市规划委下放了建设项目审批权限和规划管理工作权限，在不违反规划原则的前提下，由区政府组织实施建设项目的规划微调工作。根据“1+7+6”的工作体制，区政府完善“1+2+1+N”一绿试点手续办理工作机制，成立了常务副区长和主管区长双牵头的一绿城市化试点项目建设联审会，明确了绿隔项目区级联审制度和审批流程，简化了部门间相互前置的程序和体制内循环内容。
（三）以创新体制机制为保障，壮大农村集体经济
一是持续加大财政资金对农村地区产业的支持。2014年为加快农村地区产业结构调整，区政府整合拆除出租大院、农村产业发展、棚户区改造等政策资金，设立朝阳区促进农村地区产业结构调整升级专项资金，专项用于农村地区低级次产业清退及高端产业发展。农委、发改委和财政局共同出台了专项资金管理办法，明确功能疏解和产业发展资金补助范围、标准、申报审批流程和监管措施，鼓励农村地区产业发展“瘦身健体”的积极性。在此基础上，2016年又完善出台了《朝阳区促进农村地区产业结构调整升级专项资金管理办法（暂行）》，提高低级次产业补助标准，加快推进朝阳区农村地区产业结构调整，有效控制人口规模。
二是创新农村地区产业发展融资模式。区政府结合我区六个“一绿”试点乡改造情况，2015年设立了北京市首支城乡结合部产业发展引导基金，充分发挥政府资金的杠杆作用，引导社会资本投向农村地区，破解融资难题、助推产业转型升级。基金由北京市政府、区政府出资15亿元，区国有企业和乡集体企业出资5亿元共同发起，根据具体项目情况吸引社会资金共同参与，预计总规模将达50至100亿元。2015年扶持了将台乡“北京国际文化硅谷”和南磨房乡“中国出版创意产业基地A区”各1亿元。2016年拟将基金使用范围扩大到农村地区19个乡，目前有9个乡10个项目申请使用引导基金约13亿元。
三是加强三资管理促进村集体经济发展。2015年区农委、区农经办对农村地区经济薄弱村开展了专题调研，通过分析，剔除会计记账处理等问题，2014年度我区收不抵支村共34个，收不抵支形成的原因比较复杂，有乡域规划统筹实施问题，有后续产业发展支撑不足问题，还有产业结构不合理等问题。解决经济薄弱村发展问题，关键是在发展重点产业项目的同时，用好集体资产、盘活集体资源，重点开展了三方面工作：第一，强化资金监管，加强审计监督。第二，强化资产监管，加强信息化建设。以来广营乡为试点，开展集体账外资产清查工作，目前已完成了清查外业工作。加强集体土地上违法用地地上物管理，形成初步调研意见。第三，强化资源监管，努力实现全覆盖动态监管。加强土地资源管理系统应用培训，重点加强无合同地块、无合同收费、拖欠租金实时监控。
二、“一绿”试点地区产业结构提升的主要症结问题
通过调研发现，“一绿”试点地区产业结构问题并不是单纯的产业问题，而是与多种问题交织在一起，系统性强，解决难度大，需要多部门协力解决。
（一）规划的前后一致性问题
随着城市功能调整及现实情况的变化，原有规划需重新制定和进行调整，如在南磨房乡，捆绑任务实施与控规调整时序要求影响了进度。国家广告产业园三期锦绣湾是对应保障实施东郊棚改和环境整治项目实现资金平衡的产业项目。现已相应完成了东郊批发市场，以及项目涉及到的大部分村民腾退补偿工作，并用银行贷款已累计投入市场拆除、村民腾退补偿、项目前期设计等费用共约12亿元。但2015年8月，由于京唐高铁及北京东站扩建调整，区规划分局告知项目手续办理暂停，致使难以按计划推进，并潜在着较大风险。在第二批试点的五个乡，为解决农民整体转居的资金和就业问题，都不同程度存在产业用地的规划调整问题。在豆各庄乡，京津高速南环境整治项目，项目用地土地利用规划为林地，应调整为建设用地，调整方案与国土分局初步沟通。金田影视基地项目。该项目一期（3.3万平方米）已经开工。二期计划年底前开工。项目剩余用地符合豆各庄乡2006-2020版土规，但是市政府未批复，无法作为审批依据。按照原土规，剩余用地范围内包括林地和基本农田，需完成控规调整。
（二）农民安置问题
拆迁安置房和农民就业成为制约地区发展的最大障碍。由于城市功能调整和土储政策的改变，大部分乡，尤其是城市化水平低、拆迁任务重的乡都存在拆迁资金不到位、缺少安置房的问题。同时原有产业迁移，新的产业还没形成，现有产业无法满足就业需要。以管庄乡为例，目前剩余杨闸、东会、西会、重兴寺、司辛庄、郭家场、咸宁侯、小寺及管庄等9个村未整体完成拆迁工作，未拆迁3467户，共剩余290.93万平方米未拆迁面积，未完成安置人口为8908人。剩余36.14万平方米的安置房建筑面积未建设。管庄乡共需安置劳动力9380人，已安置1330人为原规划批复绿隔5个村的劳动力，绿隔外7个村没有劳动力安置产业用地，另外随人口增长劳动力增加及已转居未安置劳动力，共剩余8050人未安置，共需集体产业建筑面积40.25万平方米。以东坝乡为例，目前三个村待安置12840人，按人均50平米计算，安置用房需64.2万平米，原计划由朝开公司负责的七棵树、驹子房组团和金泰丽富公司负责的金泰丽富嘉园三个组团未建住宅面积39.3万平米，还需建设回迁安置房住宅面积24.9万平米，因考虑到需建设配套公建2.77万平米，因此回迁安置房建筑规模为27.67万平米。同时，东坝乡剩余5319名劳动力需安置，按人均50平米建筑面积计算，需产业用房26.6万平米。
（三）地区财政和农民收入压力问题
农村产业发展受低级次产业清退拆除、大规模拆迁腾退和重点产业项目推进缓慢等因素影响，集体经济发展后劲不足，农民增收乏力，部分乡村集体收支失衡问题进一步加剧，政策瓶颈对产业发展的制约进一步突显，农村集体产业发展的紧迫性进一步增强，农村劳动力依托集体增收压力将进一步加大。
（四）区域协调难度问题
对产业疏解和转型升级，一些中央、市属国有企业及部队等主体由于管辖权限不同，主动配合意识不强，协同不顺畅，有的利益诉求难以满足，成为工作难点和瓶颈，区级层面的协调推进已凸显局限性。同时，部分重点区域在拆除腾退原有低端经营业态后，对释放出的土地如何利用路径缺失，规划、土地等设计、审批跟进不及时，实施不下去，在等待观望中延误了宝贵时间。
（五）定位问题
调查发现，“一绿”试点地区产业大多选择高科技、科技服务、文化创意、传媒、现代商务等产业。产业选择没有充分考虑京津冀协同发展下北京城市功能定位及朝阳的定位。例如，缺乏考虑在全域CBD概念下考虑如何与CBD中心区形成错位，通过为CBD中心区服务形成区域统一体；缺乏考虑在朝阳国际化背景下，构建面向未来的、国际化的现代服务业；缺乏考虑根据农村地区自然环境、人口和人文特色，选择有比较优势的产业。
（六）人才问题
在区域发展中没有制定针对本地居民、农民的具有明确产业定向的产业培训，只是单纯地解决农民安置问题，没有长远考虑，人力资源建设盲目。同时，缺乏与产业发展相对应的领军人才、高端人才吸引规划。
三、提升“一绿”试点地区产业结构的建议
（一）强化区级协调统筹机制
针对“一绿”试点地区发展问题的复杂性，要进一步强化区级协调统筹机制。一方面根据“1+7+6”的工作体制，进一步完善区政府 “1+2+1+N”一绿试点手续办理工作机制。特别是针对结合一批试点乡不同情况和第二批试点乡情况的复杂性，明确绿隔项目区级联审的主要内容和个别事宜处理的具体办法。努力做到系统性事宜全覆盖。建立一绿城市化试点项目建设联审会常设机构。
（二）做好产业规划，防范产业空心化风险
加快研究农村地区产业功能定位。落实《新增产业的禁止和限制目录（2015版）》。农村地区将立足资源基础、发展特色和潜在优势，结合功能疏解、人口调控、用地集约的攻坚任务，加快研究调整农村地区产业功能定位，着重发展符合功能定位和准入标准的产业项目，坚持以单位产出高、资源消耗少、人员聚集少为原则引进高端产业。
要发挥规划引领作用。区规划部门要根据《京津冀协同发展纲要》、北京及朝阳功能定位，根据各乡的历史、自然人文特点，制定具有特色的本地产业规划。
国际化是朝阳最重要的特色，朝阳要打好朝阳国际化程度高这个牌。朝阳区是首都国际化程度最高的区域之一，区内涉外资源丰富，使馆区、各国际组织驻华总部、世界500强总部、外资金融机构、高端旅游设施、五星级酒店、798艺术园、潘家园古玩市场、秀水街、三里屯等成为重要的国际名片。朝阳现代服务业发达，服务业在三次产业占比达到92%以上。
在“一绿”地区产业发展规划中，要推进商业服务业的一体化、国际化。从提高人居发展水平建设服务业体系。根据人的现代需求，从传统的吃住行的基本需求到吃得好、吃得健康、住得舒服、环境优美、交通便利、生活成本低，还有区域多层次优质的教育资源和发达的人力培训体系，优质的医疗资源和发达的公共卫生服务体系，完善的体育文化设施和活动体系。要大力引进国际资源，建立开放的产业环境。
防范功能疏解造成的试点地区产业断层风险。对于疏解非首都功能可能带来的风险，建立相应的风险预案，特别是对于产业空心化、税源流失等风险，必须积极防范和妥善应对。
（三）通过政府主导和金融创新解决资金问题
创新农村地区产业发展融资模式。结合我区“一绿”试点乡改造情况，扩大原有的北京市首支城乡结合部产业发展引导基金，同时成立新的产业发展基金，充分发挥政府资金的杠杆作用，引导社会资本投向农村地区。要针对拆迁腾退、建设资金不到位的问题，加大金融创新力度。比如针对安置房工程、绿化工程、体育设施、基础设施等公益工程项目，探索使用PPP进行项目融资。PPP 管理模式，是指“政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益”。在PPP 模式下，可以在允许社会资本参与城市公共产品投资和运营的同时，使非公共部门有机会为社会提供公共产品和服务，将市场机制引入到城市的建设、管理和投融资领域中。其优势可以概括为: 降低和控制项目成本、提高运营效率、分摊并降低参与方的风险等。
PPP 模式在落后区域项目中有其特殊优势。在适当的条件下，PPP 项目能够为私营部门提供足够的激励，使其向低收入群体提供服务，在平衡公共部门和私营部门财务与社会风险的同时，使利益相关方受益，实现多方共赢的目标。为鼓励运营商利用PPP 项目为低收入群体提供服务，需要同时考虑提供服务的低成本机制、鼓励用户付款的定价结构、低成本融资方法以及适应低收入群体特征的其他合同机制。在国内，上海、珠海、深圳等地都有利用PPP 模式改造城中村的经历。
（四）做好农村产权制度改革
全面推进集体经济产权制度改革。按照尊重历史、立足现实、依据政策、公开公平、乡村统筹、维护权益的原则，依据工作实施方案，履行民主程序，平稳有序的做好劳动年限统计和清产核资等多个关键环节工作，稳妥完成村级资产处置工作。在此基础上，按照“资产变股权，农民当股东”的思路创新乡集体经济产权制度改革路径和模式，加快发展壮大集体经济，规范三资运营管理，为乡产权制度改革做好全面准备。
（五）人才和人力资源建设
富裕农民必须要减少农民，但是减少农民不等同于富裕农民，如果没有农民素质的提高，农民仅凭简单劳动无法有效增加收入，也无法实现农民市民化。所以在农民转居上楼的过程中必须杜绝表面化、短期化。要加大对农村人力资源教育培训的力度和投入；必须由政府牵头主导，投入资金，推动农民群体素质的提高。
正如城市化不可能一蹴而就，而是一项系统性工程和长期工程，也要看到“一绿”试点地区的城市化工程是一项系统性工程和长期工程，其中，最关键的是人的城市化。所以，人的素质的提升，优秀人才引进，地区人力资源建设工程是长期的关键工程。人力资源开发时间长，见效慢， 影响大，能产生巨大的发展动力，给经济带来跳跃式发展。建议“一绿”试点地区能够设计和建设符合本区产业特色需求的培训体系，在师资水平、教材内容、课程设置上加以研究设计，同时通过政策引导（如减税、奖励、政府购买培训成果等）鼓励社会资源投入培训工作，创新培训方式，免费向居民开放培训课程。
（六）妥善解决历史遗留问题，制定适合“一绿”试点地区发展的倾斜性政策
南磨房乡国家广告产业园三期北京锦绣湾项目暨东郊棚户区改造项目：建议区委从项目早于京唐高铁项目完成市级层面批复，且已投入大量资金用作棚改和环境整治拆迁腾退的角度出发，协调市规划、交通、发改等部门，尽快确定京唐高铁及东站扩建规划方案和实施时间，并准予乡按照京唐高铁初步论证结果，在保障路由退线到位的情况下，先行办理完成项目核准批复等基本手续审批，既避免银行终止贷款协议，又确保手续审批与动工建设同步推进，争取在项目已经延长建设周期的前提下，尽可能缩短后续项目建设周期，尽快实现通过项目运营偿还银行本金及贷款利息目标，保障项目圆满完成，并有效减轻该乡项目资金投入压力。
南磨房乡建设项目审批涉及到的资金筹措特点。集中表现为南磨房乡试点建设同其他乡不同，全部资金均是自行筹措解决，现因项目手续审批工作难以启动，导致资金筹措较为困难。再加上从2013年以来，一直在拆（相继拆除了东郊批发市场、豆各庄区域工业及建筑企业、金盏名贵木材市场部分区域和四惠建材市场、田华搅拌站等各类企业16家）却没新建，使得乡实现民生保障目标与企业拆迁后大量农村劳动力下岗待业之间矛盾突出，加快完成试点建设任务与需要资金保障之间矛盾突出。比如，今年要完成整建制转居任务，就需要资金约16亿元；再加上明年打算启动产权制度改革，需要提前储备现金用于按照原劳动力劳龄完成家底分配兑现。现经初步测算，不包括项目建设投资在内，就转居和产改两项任务，直接资金需求量至少在40个亿以上。如现在新项目规划建设手续审批不能启动，项目连基本立项都没有，不仅银行按照规定不会支持贷款，无法启动项目建设，而且还会延长建设周期和投资回报周期，造成劳动力长期待业，甚至还会因周期延长额外增加大量财务成本，影响集体经济资金良性循环，带来较大的资金断裂风险。此外，项目建设正常按照法规程序，从申报立项到办理开工，需要14个部门审批，最低时限也需要2年。同时，该乡广告园二期、广告园三期北京锦绣湾、中国出版基地A区和B区、华泰乐游饭店项目已纳入市级层面审计督办范畴，现审计部门每月都跟踪问效，项目推进的压力也非常大。因此，建议批准同意南磨房乡启动各项目的基本手续审批办理工作，确保新项目至少先行完成立项，从而为赢得银行贷款或通过其他融资方式完成资金筹措提供保障。
常营乡常营体育公园。常营大型居住区土地一级开发项目是2007年市委市政府确定的重点民生工程，其中规划的常营体育公园占地约13.8公顷（位于朝阳北路南侧，西至龙湖长楹天街，东至住欣家园，南至连心园小区），可以辐射周边近10个社区、满足地区10万余人的运动需求。 建议区级层面同意并行文将常营大型居住区二期（E-02地块）中体育用地划拨给常营乡，按规划用途，尽快完成体育公园建设，满足附近居民休闲健身活动需求。
执笔人:区政协常委 致公党朝阳区副主委
首都经济贸易大学 继续教育学院院长 田新民