随着人民政协民主监督工作的深入开展，近年来，广大政协工作者围绕民主监督的理论和实践，开展了广泛而深入的研究，并取得了丰硕的成果。笔者在对前人研究成果的学习、理解过程中，对人民政协民主监督职能及相关理论问题也进行了一些思考，并由此产生了一些不甚成熟的想法，现在把它提出来与大家共勉。
    一、关于对民主监督的提法
    从人民政协的主要职能演变来看，其最初的职能只有政治协商，后来才增加了民主监督职能。人民政协的民主监督职能从萌芽到正式提出并成为人民政协的重要职能之一，大致经历了从“向有关国家机关反映群众的意见和提出建议”到“互相监督”、从“互相监督”到“民主监督”的历程。从1982年的《中国人民政协商会议章程》首次提出了人民政协的民主监督功能，距今已有三十多年的历史。虽然当初提出这个概念时有其特定的历史背景和环境，随着时间的推移和人们对人民政协制度认识的深化，本文认为有必要对这个概念作进一步的推敲。
    之所以提出这个问题，主要基于以下原因：
    其一、概念重复，容易造成混淆。在目前党和国家有关文件中，共有三个民主监督的概念。一是十六大报告中所讲的民主监督。它与民主选举、民主决策、民主管理相并列，共同构成了社会主义民主制度的实现形式；二是《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中提出的关于民主党派的民主监督，其主要内容是“国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况” ，其本质就是中共与民主党派之间的互相监督；第三个就是人民政协的民主监督。这三个民主监督概念，有交叉有重合，又各有特点，很容易让人们混淆，尤其是对那些从未从事过政协和党派工作的人们来说，几乎无法区分三个概念的差异。
    其二、概念和内涵不符。如果从字面上理解民主监督这个词：“监督”是查看督促的意思，而“民主”是人民当家作主的意思，把两个词合起来，“民主监督”应该是“人民以国家主人的身份实施的查看和督促”。按这种理解，既然是主人实施的监督，被监督者理应必须接受，这才符合常理。但是按照政协章程和有关文件，政协的民主监督又是以“提意见、批评、建议的方式”进行，没有法律约束力，对政协的意见、批评、建议是否接受，全凭被监督者的自愿和自觉。显然，二者之间在词义上存在着偏差，甚至矛盾。
    其三、单纯从词义角度看，民主监督的概念更像人大的监督。因为人大的监督权是宪法和法律赋予国家权力机关的职权，是人民行使当家作主、行使权力的重要体现。胡锦涛同志曾说过：“人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督” 。但在实际中，民主监督这个概念恰恰是政协的职能之一，而人大的监督并没有被冠以某个法定的名称或概念，只是在口语和研究文章中有人称之为“权力监督”或“法律监督”等等。
    如果更深入地解析“民主监督”这个概念，按政治学的理解，“民主”本身是个大概念，它所代表的是一种国家管理体制或国家政治制度，所以，民主监督也应该是个大概念。如果把民主监督这个概念仅仅限定于人民政协这种监督形式，未免过于局限，倒不如将这种监督直接称之为“政协监督”更为贴切。
    二、民主监督的法律化问题
    在政治协商、民主监督、参政议政三项职能中，民主监督是一个薄弱环节，其中反映较大的一个问题是认为政协的民主监督缺乏效力，让监督者有一种 “说了也白说”的感觉，由此挫伤了政协组织和委员进行民主监督的积极性。为解决这些问题，有人认为应该把政协的民主监督纳入法律框架，赋予政协民主监督以法律地位；但也有人认为如果将民主监督法律化，使民主监督具有法律约束力，那就不是民主监督而是权力监督了，这有悖于人民政协作为统一战线组织的基本性质，会导致国家权力多元化，进而改变我国的政治制度。本文认为，这是对民主监督的片面理解，民主监督法律化将是大势所趋。
    首先，民主监督法律化与民主监督是否具有法律约束力，属于不同性质的问题。民主监督法律化是指通过立法来明确民主党派和政协委员行使民主监督的权利，规范民主监督的对象、范围、内容、方式和监督程序，而并非要求被监督者必须全盘接受监督者提出的所有意见、批评和建议。广大统一战线成员所提的意见、建议和批评，不可能百分之百正确，有些甚至是错误的，但不论正确还是错误，由于民主党派和政协委员所提的意见、建议和批评既然是以是组织的形式提出的，这本身就是一种政治行为，国家机关就应该按照规范的程序予以处理，对正确的建议和批评，该吸纳要吸纳；对错误的建议和批评，也要说明不能接受的原因。比如群众监督也不具有约束力，但国家照样可以通过制订《信访条例》、《行政诉讼法》等保障公民向国家机关提出建议、意见或者诉讼请求。
    其次，民主监督法律化并非要把政协变成权力机关。政协是不是权力机关和政协该不该有监督权，二者并不矛盾。在我国政治体制中，国家权力机关只有一个，就是人民代表大会。人大及其常委会的监督，是代表国家和人民对其他国家机关进行的监督，同其它类型的监督相比较，是具有最高的法律效力，最有权威的监督。人民检察院、政府监察部门、审计部门也不是权力机关，但并不妨碍这些机关具有并行使法定的监督权，而且其监督也都具法律约束力，只不过这些监督在法律效力和权威性方面低于人大的权力监督而已。同样，民主监督法律化，只是把政协民主监督的监督权以及监督程序等内容以法律的形式确定下来，把民主监督切实纳入到“依法监督”的轨道上来，目的是提高民主监督的实效，并非要把人民政协变成权力机关。
    第三，民主监督法律化，不仅不会改变我国的政治制度，而是坚持和完善我国基本政治制度的重要途径。依法治国，是载入我国宪法的基本治国方略。在贯彻落实依法治国方略的今天，人民政协作为国家基本政治制度的载体，政协法律化已成为人民政协制度建设一个不可回避的问题。依法治国的基本前提是“有法可依”，人民政协作为国家政治体制的重要组成部分，其行为活动本应受到国家法律的规范，但在现实中，政协组织却因法律定位的不明确，使得其应有的作用无法得到切实有效的发挥。比如，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度都是国家的基本政治制度，但这些制度中只有中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，除在《宪法》序言中有几句原则性的表述外，至今没有具体的法律作支撑，这与多党合作和政治协商作为国家基本政治制度的地位极不相符。政协民主监督法律化，不仅可以解决民主监督“有法可依”的问题，也可从法律上为多党合作和政治协商这一基本政治制度的落实提供保障。
    另外，民主监督法律化，在法理上也合乎逻辑。政协有没有监督权？谁赋予了政协组织监督权？等等，都是民主监督工作中很模糊的问题。当前，不论是人大监督还是行政监督或是其他形式的监督，可以说，我国社会主义监督体系中的任何一种监督形式都能从国家法律文件中找到明确的依据，唯有人民政协民主监督除外。因为人民政协具有民主监督职能的提法只曾出现在党的文件和政协系统的文件中。从法理上看，自人民政协不再代行人大职能以后，其性质也就回归成为社团组织，所以才会出现用《政协章程》替代《政协组织法》的问题。一般来讲，作为社团组织，其《章程》和文件只能在组织内部具有约束力，而若对政协组织之外的“国家机关及其工作人员的工作”实施监督，就会出现合法性的问题。因为国家机关的工作基本原则是“依法行政”，即使接受监督，也有“依法接受监督”的问题。而政协组织则应该“照章（程）办事”。当政协组织依照政协《章程》之规定，要求要求政协组织之外的国家机关及其工作人员接受监督时，就会在逻辑上出现矛盾。当然，现实中我们也可以认为是中国共产党赋予了政协组织监督权，因为作为国家执政党，中共的文件在国家机关和政协组织范围内都有约束力，但从理论上看，为避免“以党代政”之嫌，党对国家机关的文件一般是以《意见》（比如2006年5号文）的形式出现，其指导性大于操作性，而涉及到具体问题，则要“经过（人大的）法定程序，使党的主张变成国家意志（法律）”。
    三、民主监督与人大的关系
    按照《章程》和相关文件，人民政协民主监督的主要内容中包括了对“国家机关及其工作人员的工作”进行监督。这就出现了两个值得探讨的问题：第一，“人大及其工作人员的工作”是否在民主监督范围之内？该问题的答案应该是肯定的，因为根据宪法规定，人大虽然国家最高权力机关，但也是国家机关之一，理应在民主监督范围之内。第二，对人大及其工作人员的工作怎么监督？或曰监督什么？因为以往政协在履行民主监督职能过程中，主要对象是“一府两院”，其中以政府为主，偶尔涉及法院和检察院的工作，对人大工作的监督几乎没有先例可举。
    通常说的人大有“四大权”，即立法权、决定权、任免权、监督权，其中前三种项从本质上都属于决策范畴，可统称为决策权，这样就形成了人大作为国家最高权力机关“先决策、后监督”的运行机制。如果在这个运行机制的基础上再考虑政协的职能的话，可以发现，国家权力运行的总体程式是“协商→决策→监督”。鉴于民主监督是以提意见、批评、建议的方式进行，本文认为，人民政协对“人大及其工作人员的工作”进行的民主监督可以通过以下方式进行：
    1、开展立法监督，或称违宪监督，保障宪法、法律法规的实施和国家法制的统一。任何法律、行政法规、司法解释和地方性法规、规章等如果出现同宪法相抵触的情况，均可建议人大加以纠正。
    2、实施协商监督。把民主监督寓于政治协商之中，坚持政治协商于人大决策之前，对国家和地方大政方针和重要问题、重大事项决定和人事任免，要先协商后决策，把民主监督融入权力运行全过程。
    3、推进民主监督与人大监督的结合。人大的监督权在监督内容上与政协民主监督相似，都是社会主义监督体系的重要组成部分，只是二者在实现形式、法律效力方面不同。通过推进民主监督与人大监督相结合，促进优势互补，会对发展社会主义民主政治、促进政治文明建设会起到不可估量的作用。
    四、关于民主监督与政治监督
    《中共中央关于加强人民政协工作的意见》关于民主监督的论述中使用了“政治监督”的概念，明确提出人民政协的民主监督“是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评和建议方式进行的政治监督”，那么，什么是政治监督？它和人民政协的民主监督又是什么关系？
    弄清政治监督的内涵对准确把握民主监督的性质具有重要意义。从目前的国家的正式文件中，笔者没有找到有关“政治监督”概念的定性描述。在民主监督的研究文献中，偶有学者谈及这个概念，但也是含糊其辞。例如，有人把政治监督等同于不具有国家权力性质、没有约束力的柔性监督；也有学者把政治监督理解为“监督政治”，等等。百度百科对政治监督有一种定义：“政治管理过程中，为保证社会公共权力机关在所担负的职权的正当范围内和轨道上运行，而对其进行监视、检查、控制和纠偏的各种活动。政治监督本质是以权力制约权力。其目的在于抵御权力的腐蚀性，避免普遍利益受到特殊利益的干扰，以保证政治管理目标的顺利实现，在政治管理过程中，政治监督的主要任务就是防止和惩治腐败”。按照该定义理解的政治监督又似乎与政协文件中的民主监督相差很远。所以，有必要对政治监督这个概念重新认识。本文认为，所谓政治监督，是对某类监督的性质而言，即监督所具有的政治性。具体而言，应从以下三个方面把握政治监督的内涵：
    一是监督主体具有政治性。人民政协我国政治体制的重要组成部分，是国家基本政治制度的重要组织形式，以参加政协各党派团体和政协委员为主体的民主监督，是属于国家政权体系之外、政治体制之内的一种监督形式，它既不同于其它社会组织的监督，也不同于一般的群众监督和新闻舆论监督。
    二是监督内容和对象具有政治性。从政协民主监督的内容是看，所针对的宪法、法律法规的实施情况以及国家重大方针政策的贯彻执行情况，都是国家政治生活的重要内容，而国家机关及其工作人员则是国家政治权力具体掌控者，由此可见，民主监督在内容和对象方面都有很强的政治性。
    三是监督目的具有政治性。政协民主监督是巩固中国共产党执政地位的需要，其根本目的是扩大公民有序政治参与，促进我国民主政治的发展，改进党政部门工作和维护群众利益，这些都具有鲜明的政治性。