数据来源：朝阳区、东城区、西城区、海淀区、通州区民政局

    3、朝阳区、东城区、西城区、海淀区、昌平区养老床位总数比较

数据来源：朝阳区、东城区、西城区、海淀区、昌平区民政局

    4、朝阳区、东城区、西城区社区养老服务比较

数据来源：朝阳区、东城区、西城区政府工作报告

    5、朝阳区养老服务比较优势
    自2014年8月朝阳区成为全国养老服务业综合改革试点区以来，朝阳区共建立养老机构50家，拥有床位总数1.75万张，养老供需矛盾得到极大缓解，“1+43+N”三级养老服务体系日趋完善和成熟。
    朝阳区2016年共落地44家街乡照料中心，其中建成运营27家；100个养老服务驿站全部落地，辖区老人享受到不离家门口的“零距离”为老服务。
    朝阳区已建成全市首个集指挥、调配、资源数据整合为一体的区级养老服务平台，街乡照料中心已基本实现全覆盖，“十三五”末，社区养老服务驿站也将实现有需求的区域全覆盖。
    （四）朝阳区养老事业之国际借鉴
    1、美国：企业年金成主力
    美国的养老金体制主要由三大支柱构成。
    一是联邦政府以征收社会保障税的方式筹集资金的基本养老保险制度，雇主和雇员基本上各自承担社会保险费的50%；二是雇主发起设立的“私人养老金计划”；三是个人自购商业保险和储蓄积累的养老金收入。这一多元化、多支柱的养老保险体系在很大程度上分散了国家承担养老社会负担的风险。
    基本养老保险层面，劳动者只要达到退休年龄，并在工作期间缴纳满10年的养老保险费，退休后即可按月领取养老金。在美国，法定退休年龄男女都是65周岁，在65岁退休属“正常退休”，领取全额养老金；提前退休者，其养老金将相应减少，相反，推迟退休者领取的养老金比例会相应提高。
（1）制度改革
2006年8月，美国前总统布什签署通过养老金保护法案。布什政府养老制度改革的一项重要内容就是从原先社会保障税中抽出一定比例转移到企业年金计划中，同时企业和职工也增加相应的比例。此外，美国政府还通过税收优惠等形式支持和鼓励企业年金计划的发展。
目前，全美有60%的雇员参加了企业年金计划。在美国人的退休收入之中，由企业年金所提供的养老金大约占40%。企业年金不仅是美国人养老金的主要部分，而且还为美国资本市场提供了源源不断的资金来源。在经济平稳发展时期，养老基金的市场化运行能获得较高的投资收益率，更好地确保了养老金的保值增值。20世纪80年代以来，扣除通货膨胀因素，美国的养老金投资收益率都在10%，让投资者收益颇丰。
（2）养老形式
在美国，一些商业化运作的老年社区很受较为年轻的老年群体的青睐。如位于美国亚利桑那州的太阳城。在这里，老人们不仅可以享受郊外清新的空气、灿烂的阳光，还可以充分利用各类休闲娱乐、康体健身设施实现积极向上的生活乐趣。有的社区还为老年人提供了可以参与的活动内容，使老年人老有所学、老有所为、老有所乐。
除此之外，美国还开创了“以房养老”模式的先河。目前在美国一些地方，“以房养老”的做法非常普遍。经过20余年的发展，美国的“以房养老”方式非常成熟，也被美国人认为是最有效的养老方式。
2、德国：养老保险的发源地
德国是世界上第一个以比较完备的立法确立社会保障制度的国家，德国实行政府、社会、雇主、个人共同担负责任、权利义务相统一的社会保险制度。德国的养老保险体制主要由三大支柱组成，即法定养老保险、企业养老保险及私人养老保险。这三者所支付养老金的比例大约分别为70%、20%和10%。
近年来，为了降低养老保险对国家财政造成的巨大压力，德国积极倡导发展企业养老保险。企业养老保险采取“直接支付原则”（即职工在工作期间积攒了多少企业养老保险，退休后就可得到相应数额的养老金），职工缴纳金额占工资的比例每年由行业劳资部门和政府协商决定，且这部分养老保险可以享受税收优惠。私人养老保险则采取自愿原则，也可以得到国家补贴。
（1）制度改革
严重的人口老龄化和居高不下的失业率，使德国现收现付的养老金运行模式已经面临危机，为了缓解这种状况，德国政府对养老保险进行了一系列改革。改革内容包括：提高退休年龄。德国现行养老保险法律是2005年新修订的《老年和伤残保险法》，决定从2012年起开始逐步将国家法定退休年龄提高至67岁。
    适当提高养老保险费率，降低过高的养老金水平。德国养老保险费率从1995年的18.6%增长到1999年的19.5%，2009年又增长到19.9%。鼓励多种渠道发展养老保险。2002年德国开始实施“里斯特”法案，即德国公民只要同保险公司、银行或基金签订私人退休养老金合同，就可以得到国家的补助，而且补助金额每年都会增加。
    （2）养老形式
    在德国，进入“专业护理老人院”是老人们最普遍的一种选择。这些养老院拥有世界一流的硬件设备和人员管理方式。近年来，德国兴起了一种名为“老年之家”的互助养老方式。一些害怕孤独又不愿意去养老院的老人们自发组建自己的小天地，在“老年之家”中，成员共同分担家务，互相帮助，一起参加社会活动，让老人们远离了孤独，也体会到了家的温馨。
    此外，德国一些社会团体和地方政府也探索出了包括“多代屋”在内的多种互助养老模式。这种方式不仅有助于开发老年人潜力、还有助于促进代际交流。如里德林根的“乐龄合作社”，不仅老年人可以加入，年轻人也可以加入进来。参加者可以选择小时工资，也可以把服务小时存在合作社，用以日后获得同样时间的免费服务。这种做法既鼓励老人互助和自立，也吸引了年轻人参与其中，通过服务老人为自己未来的养老做准备。
    3、瑞典：福利国家的典范
    瑞典议会1956年通过的社会福利法明文规定，子女和亲属不再负有赡养和照料老人的义务。政府通过发放基本养老金为养老提供经济保障。
    瑞典养老制度包含基本养老金和与收入挂钩补充养老金两部分。基本养老金经费主要由国家财政预算负担，与物价水平相联系，与退休者退休前的工资水平无关，而补充养老金则主要依靠基金收益，与物价水平无关。
    所有定居瑞典的人，年满65岁后都可根据居住年限领取数额不等的基本养老金。只领取基本养老金的人由于还享受其他形式的社会补贴，其基本生活需求得到了保证。工作过的人退休后还可根据其工龄领取到一笔附加养老金，两笔基金差不多相当于退休前工资的70%，维持生活绰绰有余。
    此外，老人们还可享受三种特别医疗保健服务：一是请医生、护士到家看病；二是长期住院治疗，各医院都为老人设有相当数量的专用病床，保证他们能得到及时治疗；三是疗养院。加上市级地方政府提供的各种社会服务，可以很好地满足老人的各类需求。
    （1）制度改革
    瑞典新养老金制度主要从4个方面进行了改革：
    由原来的待遇确定型转向缴费确定型，即领取多少养老金直接取决于从工资中扣缴养老保险费累积数额及其投资收益，这样一来，工作时间越长，积累养老金也越高。因此，一般人都会积极工作以多缴纳养老费。
    由原来现收现付制转向部分积累制。新制度规定，以每年收入18.5%作为养老保险缴费，进行积累并计利息，作为退休后养老金，其中16%用于现收现付，记在保险部门的个人账户，相应数额的资金用于支付当年的养老金，其余2.5%记入保险费准备系统，可按个人志愿，选择基金进行投资，养老金多少同基金收益相关；
    基础养老金与消费价格指数挂钩改为与工资指数挂钩，就是说，只要工资高、养老金投资收益高，养老金也就高，这也间接提高了人们的工作效率；
    补充养老金由雇主负担改为由雇主和雇员各承担一半，与此同时，工资率提高相同百分比。这个转变使雇员意识到需要通过支付税金来得到养老金，从而进一步增强了工作动力。
    （2）养老形式
    有三种形式，即居家养老、养老院养老和老人公寓养老。在瑞典，在养老院养老的一般是基本上失去生活自理能力的孤寡老人。虽然养老院硬件设施一应俱全，而且从吃饭到洗澡都有人照料，但由于缺少人情味儿，瑞典老人不到万不得已一般是不会住进养老院的。
    瑞典政府目前大力推行的是更具人性化的居家养老形式，争取让所有的人在退休后尽可能地继续在自己原来的住宅里安度晚年。主管老人社会福利事务的部门，会根据老人需要，提供包括个人卫生、安全警报、看护、送饭、陪同散步等在内的全天候服务。
    4、日本：倡导家庭养老
    日本，在养老方面，一方面重视政府政策的主导作用，另一方面也充分发挥“家庭”在养老中的积极作用。
    目前，日本的养老金由国民年金、厚生年金和共济年金等组成。国民年金是日本养老金制度的基础，20岁以上60岁以下、在日本拥有居住权的所有居民都必须加入。厚生年金和共济年金则与收入挂钩，分别面向大中型私营企业的员工和公务员。这部分养老保险都属于强制性质并由政府来运营，故又称为公共养老金。据统计，国民养老金待遇占老人家庭收入的63.6%。
    （1）制度改革
    日本的养老保险体制曾为日本经济作出了重大贡献，但随着时间的推移，日益严峻的老龄化形势导致养老金领取者人数增长大大快于就业者人数，而且长寿造成日本65岁及以上人口支取养老金的年限大大超出制度设立时的预期。
    自20世纪80年代开始，日本针对人口结构的根本性变化以及现行养老保险制度的弊端频频出招。采取措施包括：
    提高保险费。将缴纳保险费的比例在原来占工资总额13.58%的基础上，每年以0.354%的幅度提高，到2017财年，保险费将提高到占职工工资总额的18.3%；逐年降低向被保险者支付保险金的数额。计划到2023财年，平均养老金支付额将由现在在职职工平均收入的59.3%逐年降低到50.2%；调整养老金发放方法。日本政府从2002年开始制定了一项“物价联动型养老金支付办法”，就是根据物价跌幅，减少养老金的支付额。
    （2）养老形式
    “家”制度在日本起主导作用，家庭是老年人援助系统的核心。老年人生活所必需的资源和援助基本上都是由家庭来保障，公共福利服务和市场化的服务等仅是一种补充。在与社会保障相关的法律当中，许多内容都把家庭和家庭的赡养关系作为前提条件。近年来，日本的家庭养老开始向家庭、社会并重的方向转变。
    为了降低家庭养老负担，日本政府从2000年4月开始实行的“看护保险制度”规定，市町村及特别区、都道府县和医疗保险机构等为保险人，40岁以上的人为被保险人，缴纳一定的保险费，在今后需要看护时，提出申请经看护认定审查会确认后，即可享受看护保险制度所提供的不同等级的看护服务。被保险人只需承担看护保险费用的10%，其余部分由看护保险负担。
    五、关于推进体制机制创新提高朝阳区养老服务水平的建议
    （一）关于养老服务模式体制机制创新的建议
    1、以社区居家养老建设为重点。要解决年迈体弱老人的基本生活需求。有效破解就餐、医疗、急救等难题，提高养老服务的供给效率和质量是关键。朝阳区可以通过政府购买服务的方式，为有需求的老人提供包括配餐送餐、入户护理、健康咨询、医疗保健等专业化服务，力争覆盖更多的群体。
    在“互联网+”时代，通过智能化提升居家养老的质量。通过开展老人定位求助、老人跌倒自动检测、痴呆老人防走失、老人行为智能分析等服务，探索养老机构对周边社区老人开展社会化服务的新模式。
    利用社会化的机制实现风险共担和代际补偿，促进社会的稳定与和谐。在每个社区培育一个多学科的养老服务团队，为老年人提供医疗保健康复、日间看护等服务，老年人在家就能住得安心。
    2、发挥机构养老“兜底”作用，让机构养老走上多元化发展之路。机构养老可以为失能半失能老人提供专业化的服务。让“刚需”老人“有的进”，也要使更多老人“有的选”，这将是未来朝阳区养老机构担负的“双重职责”。
    无论是敬老院、福利院、养老院，还是老年公寓、护老院、疗养院……总之，如果经济不宽裕，可以入住公立养老院；如果“不差钱”，可以选择“高大上”的养老社区；如果喜欢家庭氛围，有居家式的养老机构；如果喜欢旅游，还有“移动式”“候鸟式”的养老模式……朝阳区养老机构和养老模式将呈现多样化趋势，满足不同人群的不同养老需求。
    3、以地养老为农村养老“破题”。在北京市六个中心城区中，朝阳区的农村面积最大、人口最多，农村常住人口179.8万，其中户籍农村居民12.7万，有着复杂的农村养老问题。
    以土地流转支撑农村养老，即“以地养老”有望成为解决农民养老资金来源的一种重要方式。盘活农村土地、房屋、林权等资源，真正赋予农民更多财产权利，让农民能够实现“以地养老”，将有助于破解朝阳区农村老年人的养老困境。
    4、建立老老相助模式，作为朝阳区居家和机构养老的特色补充。“小老人”照顾“老老人”，身体好的照顾身体弱的，邻里乡亲照顾留守、空巢老人等，这种更强调普通百姓之间相互帮扶与慰藉的养老模式，将成为未来朝阳区居家和机构养老的特色补充。
    5、加强养老产业的专业服务。朝阳区养老服务业专业化水平不高的现实影响着养老服务质量的提高。从发展趋势看，专业化将是养老机构的“必修课”。
    从政策顶层设计上规范养老服务标准。为老人翻身的频率、洗脚水的温度、义齿的清洁护理程序、梳子齿的形状等等，要为定点养老机构编印合适的培训教材，将每项养老护理规范和标准都设置得细致入微，专业化、标准化是朝阳区养老产业未来的发展方向。
    养老机构需要对护理员队伍进行专业化培训，并努力实现机构运行和服务内容标准化，将一些行之有效的标准体系列为行业的“金标准”，给老年人带来高质量的服务，为整个行业的发展带来整体的提高。
    6、发挥“互联网+”的功效，推动居家养老、社区养老和机构养老的有序贯通联动。养老服务的选择是多种因素综合作用的结果，其影响因素多而杂，需要通过“互联网+”进行信息获取的沟通和对接，实现需求和供给的无缝衔接，实现居家养老、社区养老和机构养老的有序贯通，在分类的基础上提升养老服务的整体效率。因此，要推动“智慧养老”发展，实现“线上线下”的联合，实现“三养”信息互通、专业互联、服务互动。
    要建立养老“互联网+”供需工程。借助互联网平台信息处理优势，实现对养老需求的有效呈现，同时建立保护个人隐私下的企业信息对接机制。要鼓励机构“三养”式联盟化发展。一方面鼓励居家养老企业、机构养老企业和社区养老企业实现横向联盟，打通“三养”环节；另一方面，鼓励单个企业服务从单一的养老服务向三方面的养老服务发展。要鼓励远程医疗、医养结合。对郊区养老院居住的老人提供市区三甲医院远程医疗、网络会诊等服务，满足医养结合的需求。
    （二）关于社会资本参与体制机制创新的建议
    朝阳区养老服务要从传统的政府投入为主向政府投入和社会资本投入并重转变，破除阻碍社会资本投入健康和养老服务领域的体制机制障碍。从世界范围来看，养老服务的发展主体是社会力量，因此要破除影响社会力量进入、发展的政策性障碍，创造平等、公平的发展环境，增加养老服务的总供给。
    1、破除社会资本“五不政策”限制，营造同等发展环境。依据《企业所得税法实施条例》对非营利组织的定义和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，对于从事养老服务的民办非企业面临着“五不”政策困境：首先，投资人（法规称“投入人”）对该组织不享有任何财产权利；其次，不得分红；第三，不能向银行贷款；第四，不准设立分支机构；第五，许多机构不能获得免税优惠。而如果是工商注册的商业性养老机构，国家扶持民办养老机构的一切优惠政策也与之无关。因此，目前的商业性养老项目难以平衡日益高企的商业地价成本和房地产税费，要么定价高端、高收费；要么重套现快的“养老地产”、轻专业配套的养老服务，以规避投资风险。而对于提供同品质同等级服务的公益性养老机构，却可以得到政府政策性供地和其他优惠政策，成本大幅降低。一些投资者在权衡成本之后选择了“民非”模式，但“民非”模式又意味着要放弃财产所有权，让更多的投资者望而止步。吸引社会资本举办养老服务机构，关键在于准入和政策。
    2、保障社会资本的财产所有权和收益权。对民办非营利性养老机构、居家养老服务组织，在扣除举办成本、预留单位发展基金以及提取其他有关费用后，仍有收支结余的部分中，提取一定比例用于奖励举办人，年奖励总额不超过以举办人累积出资额为基数的同期银行一年期贷款基准利率1.5倍利息额或者60%预留养老机构发展基金、40%用于奖励举办者；社会资本投入满5年后，在保证不撤资、不影响法人财产稳定的前提下，经单位决策机构同意，出资人产（股）权份额可以转让、继承、赠与。民办非营利性养老机构、居家养老服务组织经依法清算后，其资产增值部分主要以捐赠形式纳入当地政府养老发展专项基金，经养老服务机构决策机构同意并经审计符合规定的，可对举办人给予一次性奖励，奖励总额不超过资产增值部分的10%。
    3、完善社会办养老机构土地制度。土地成本或租金成本是养老机构的重要成本构成，据调查部分小型养老机构的租金成本占到总收入的30%以上，如果按照市场化的土地价格，养老机构几乎没有盈利可能。不管是营利性还是非营利性的养老机构可以采取土地划拨的方式获取土地，但是要交纳部分土地使用保证金，在对运营状况进行评估后，分批返还。
    4、加大税收优惠力度。营利性养老机构和非营利性养老机构享受同等的税收优惠条件。对营利性养老机构提供养老服务取得的收入免征增值税。营利性养老机构取得的养老服务收入直接用于改善养老条件的，其后5年缴纳的税收地方留成部分由同级财政给予减半补助。
    5、建立普惠型补贴制度。目前对养老床位补贴门槛为50张床位的机构，一些深入社区的小型养老机构得不到补贴，不利于建立小型养老机构的发展，要建立普惠型养老机构补贴制度。
    6、降低养老机构的运营成本。要突破营利和非营利性养老机构限制，给予营利性养老机构建设补贴、运营补贴、税费优惠、收费减免等政策，减少社会办总成本，从而有效提升社会办床位使用率。
    （三）关于社会组织参与体制机制创新的建议
    1、要建立社区居家养老服务需求评估机制，掌握老人服务需求的特征、分布和意愿，构建精准服务体系，实现专业化服务、社区式生活、居家型享受。要推动政府与市场有机结合，建立“高端有市场、中端有支持、低端有保障”的多元综合养老服务体系，政府在制度环境建设、服务市场监管和低端兜底保障等三个方面着重发力，对于失能、半失能和失智中有意愿进入机构的，政府应该提供全方位保障，有意愿通过居家、社区养老的，政府在社区提供集中服务场所，引入社会化运营机构提供专业化服务，并给老人提供补贴；对于活力老人，则应该放宽准入、给予优惠，引入市场化服务运营商提供养老床位、上门服务、社会服务等，为社会组织参与养老服务市场发展和老年生活质量提升创造更好的条件。
    2、要完善居家养老供给体系。居家养老中专业护理、应急救助、安全行为分析、精神服务等服务项目应予以重点支持。此外，还需要进一步落实放宽居家养老服务机构登记条件，简化从事居家养老服务经营主体的入市程序。
    3、要建立社区居家养老服务资源整合机制，以社区为单位进行养老服务资源配置。社区养老在空间上距离居家老人最近，要发挥社区养老在“三养”中的联接作用，实现信息服务、护理服务、应急服务等互联互通，打通养老服务的最后一百米。
    4、建立常态化的社区居家养老服务评估考核制度，不断提高社区居家养老服务的水平和质量。鼓励探索社区养老服务项目引进家庭模式，借鉴养老驿站和养老照料中心建设经验，在临时性看护、专业护理和日常生活服务方面，鼓励企业和机构探索“居家+社区”的新模式，对于有推广价值的要进行创新激励和扶持。激发社区养老机构的养老筛选功能，为社区老人进行养老等级的筛选评级，更好推动不同收入水平、不同身体条件、不同生活习惯的老人实现科学分类养老。
    5、以社区养老为载体推动医养结合。要依靠社区卫生服务机构推动“医养结合”，发挥社区卫生机构在医养结合中的基础性关键作用，避免政府在“医养结合”上的重复建设和重复投入。
    6、将社区居家养老服务平台与北京市城市管理网、社会服务管理网、社会治安网有效对接和有机融合。进一步整合城市服务管理资源，提升社区居家养老服务的精细化和精准化服务水平。
    （四）关于养老服务保险体制机制创新的建议
    1、建立具有中国特色三大支柱养老金体系，加快发展第三支柱。对老百姓来讲，最关心的、真正能够解除老年人后顾之忧的，无疑就是养老金。应改变现有的基本养老保险体系，建立真正有中国特色的三支柱的养老金体系。首先，以现有的社会统筹账户为基础建立第一支柱的公共养老金；其次，在划转国有资产做实个人账户基础上，与企业年金合并建立人人拥有的第二支柱的职业年金；最后，加快发展第三支柱的个人税延养老金计划。发展多层次的养老保险制度，努力发展第二支柱的企业年金，尽快发布第三支柱的税优政策，把第三支柱建立起来。
    2、探索建立长期护理保险等适合老年人的新型制度。目前，朝阳区失能半失能老人人数众多。由于护理费用长期无法纳入医保，“一人失能、全家失衡”成为许多困难家庭的真实写照，也使许多失能老人无力保持最起码的尊严。
    探索建立长期护理保险等适合老年人的新型制度。面对人口老龄化的挑战，要大力推行“健康养老”，探索建立长期护理保险制度，帮助失能、半失能老人承担护理支出，为其家庭长期持续支出的服务费用给予制度性保障，提升生活质量。由于养老服务业存在需求方购买能力和攻击方成本高之间的矛盾，必须在二者之间架起长期护理保险制度这座“桥梁”，通过社会共济的方式降低需求方的费用支付，分担不能自理者的个人和家庭经济和护理负担，促进养老服务业发展。长期护理保险制度可以从托底起步，逐步发展。在起步阶段，可以限定基本护理服务范围，以后逐步提高长期护理服务的标准。【执笔人：金  锋  民盟朝阳区委参政议政委员会副主任、北京国际城市发展研究院副院长】